Este texto é uma parte do Resumo do Capítulo 2 do Guia da Certificação CP3P-P. Para conferir todas as partes do Capítulo 2 clique aqui.
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Atenção: Esta é uma adaptação de um trabalho original do ADB, BERD, BID, IsDB e WBG. As opiniões e opiniões expressas na adaptação são de responsabilidade exclusiva do autor da adaptação e não são endossadas pelas organizações acima. Se você desejar acessar todos os capítulos do guia original, clique nesse link aqui.
ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. 2016. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Washington, DC: World Bank Group. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO
1.8 Gestão Financeira Pública de PPPs Public – Financial Management of PPPs
Está relacionada com forma de gestão, controle e orçamento do setor público com os seus compromissos fiscais relacionados às PPPs. Os Contratos de PPPs comprometem o governo com pagamentos substanciais por muitos anos, com impactos nos orçamentos anuais públicos.
O gerenciamento de finanças públicas busca evitar que os riscos das PPPs façam estes projetos custarem mais caro do que deveriam ao setor público ou comprometer gerações futuras.
As agências de risco observam os compromissos assumidos com as PPPs e como isso é gerido pelo governo. Uma gestão inadequada pode gerar avaliações ruins por estas agências, o que pode elevar o custo de financiamento do governo.
1.8.1 Tipos de compromissos fiscais de PPPs – Types of Fiscal Commitment to PPPs
Existem formas variadas de como ocorrem os compromissos fiscais dos governos com PPPs. Podem ser pelo pagamento dos serviços, contribuições de capital ou subsídio para preencher lacunas de viabilidade. Esses compromissos fiscais costumam ser divididos entre responsabilidade diretas e passivos contigentes.
Responsabilidade diretas (Direct liabilities)
Pagamentos diretos conhecidos antecipadamente e que serão responsabilidade do setor público se a PPP prosseguir. Estes, por sua vez, podem se subdividir em:
- Antecipação de pagamentos: adiantamento de subsídios de capital (durante a fase de construção).
- Pagamento por disponibilidade: efetuado regularmente pelo disponibilidade do serviço em certos níveis de serviço.
- Pagamentos pela realização de serviços: efetuados em razão de unidades do serviço. Por exemplo, números de atendimentos em um hospital.
Passivos contigentes (Contingent liabilities)
Os passivos contingentes são pagamentos por riscos assumidos pelo governo. Quando se materializam, ocorrem em uma data incerta. Estes podem ser subdivididos em:
- Variáveis de riscos específicos: compensação prevista em contrato a favor do privado devido à redução de receitas de um risco particular.
- Por exemplo: variações na taxa de câmbio.
- Cláusulas de compensação: compensação por casos gerais não suportados pelo ente privado.
- Por exemplo, danos à terceiros causados por riscos de força maior não seguráveis.
- Pagamento por término antecipado: compromissos de pagamento caso o contrato termine antecipadamente por culpa do ente público.
- Garantia da dívida ou outras formas de facilitação de crédito: compromisso em pagar parte ou toda a dívida utilizada para financiar o projeto. A garantir pode cobrir um evento ou risco específico.
- Essa prática é utilizada para atrair mais financiadores e reduzir o custo de crédito.
- Responsabilidades de empresas vinculadas ao governo: quando empresas comerciais do governo contratam com fornecedores privados.
1.8.2 Identificando e quantificando os compromissos fiscais de um Projeto de PPP – Identifying and Quantifying Fiscal Commitments to a PPP Project
Os compromissos fiscais podem ser diretos ou indiretos. Os diretos são fáceis de quantificar, algumas vezes são expressos no próprio contrato. Os indiretos possuem precificação mais complexa, pois dependem de uma valoração relacionada à probabilidade de um certo risco ocorrer e a sua magnitude.
Responsabilidade diretas (Direct liabilities)
As responsabilidades diretas são projetadas ainda na fase de avaliação do projeto. Elas correspondem aos pagamentos previstos a serem realizados pelo governo. Estes podem ser integrais ou parciais. Neste último caso, quando existirem receitas dos usuários ou acessórias.
O valor dessa responsabilidade direta pode ser medido de alguns modos:
- Pagamentos estimados por ano: custo considerando o provável nível de serviço a ser alcançado. Essa é a forma mais tradicional para calcular impactos orçamentários.
- Valor presente líquido (VPL) dos pagamentos: quando o projeto exige um fluxo de pagamento contínuo, esse pode ser um caminho para calcular o compromisso financeiro total do governo com o projeto. Para calcular o VPL deverá ser definida uma taxa de desconto apropriada, a qual é objeto de debates entre muitos especialistas.
- Possíveis variações de pagamento: Variações de pagamento relacionadas às responsabilidades diretas decorrentes de inflação, demanda e taxa de câmbio. Muitas vezes essa avaliação é negligenciada.
Passivos contingentes (Contingent liabilities)
Quantificar passivos contingentes é mais difícil que as responsabilidades diretas porque os pagamentos possuem tempo e valores incertos. Em linhas gerais, existem duas abordagens para quantifica-los:
- Análise de cenários: nesse caminho, são necessárias premissas para definir cenários possíveis. Por exemplo, calcular o “pior cenário” como a inadimplência por parte do privado em vários pontos do contrato. Esse cálculo também pode incluir uma variável específica, por exemplo a demanda.
- Análise probabilística: essa alternativa utiliza cálculos estatísticos para verificar como as variáveis impactam o valor do passivo contingente. Isso permite cálculos como mediana, média e outros indicadores, por exemplo, o intervalo de custos impactado em 90% das hipóteses. Para essa alternativa são necessários dados históricos confiáveis acerca dos riscos estudados.
1.8.3 Garantia de cobertura para as responsabilidades fiscais – Ensuring Fiscal Commitments are Affordable
Como explicado anteriormente, os passivos contingentes das PPPs possuem natureza incerta e de longo prazo. Por esses motivos, não é fácil avaliar se estão adequadamente cobertos. Comumente essa avaliação é realizada num horizonte de médio prazo (3 anos ou mais).
Além disso, também deve-se avaliar o nível de cobertura dos compromissos fiscais gerais com PPPs nos orçamentos anuais, considerando inclusive o impactos dos passivos contingentes no médio prazo.
1.8.4 Os compromissos fiscais com PPPs no orçamento – Budgeting for Fiscal Commitments
Considerando que nem todos pagamentos são em um prazo exato e um valor fixo, além de existirem passivos contingentes, preparar e gerenciar um orçamento para as PPPs costuma ser mais difícil que orçamentos tradicionais.
Orçamento para compromissos diretos de PPPs
O orçamento para compromissos diretos de PPPs englobam os fluxos normais de pagamentos por disponibilidade ou pelo uso de responsabilidade do governo e também outros tipos de pagamentos possíveis durante a fase de construção.
Todos esses pagamentos se assemelham muito aos orçamentos tradicionais. Ainda assim, alguns governos implantam fundos para alocar os recursos que serão utilizados nesses pagamentos. Isso geralmente ocorre no caso de complementação de lacunas de viabilidade, especialmente na fase de construção.
O orçamento para pagamentos de compromissos diretos de longo prazo (pagamentos por disponibilidade ou uso do serviço) costuma ser mais desafiador que o ciclo anual de orçamento tradicional do ente público. Isto porque o ciclo tradicional é mais curto que os compromissos de longo prazo.
Se não for bem planejado, o resultado disso pode ser a falta de alocação de recursos em ciclos futuros, trazendo percepção de risco ao investidor privado.
Em locais em que existe uma separação clara entre o legislativo e o executivo, podem ser necessários mecanismos que evitem a dependência de aprovação de recursos para fazer frente aos compromissos financeiros assumidos em legislaturas futuras.
Orçamento para passivos contingentes de PPPs
Esse é um orçamento ainda mais complexo que o de responsabilidades diretas, visto que os eventos podem ocorrer de forma inesperada em momentos e com magnitudes incertas.
Caso estes eventos ocorram e não existam fundos disponíveis para essa finalidade, o governo deverá recorrer ao legislativo para solicitar recursos suplementares, o que geralmente não é um assunto fácil.
Para contornar essa dificuldade, existem 2 abordagens principais:
- Criar um orçamento adicional flexível: isso permite incluir linhas de contingência dentro do próprio orçamento. Alguns países permitem gastos além do orçamento sem necessidade de aprovação em circunstâncias definidas.
- Criar um fundo para passivos contingentes: um fundo que pode ser interno ou externo às contas do governo que receba recursos adiantados para uso caso os riscos se materializem.
Se desenhado adequadamente, esse fundo ajuda a controlar os compromissos fiscais do governo com transparência e aumenta a sua credibilidade.
Além disso, o fundo também supera a barreira da previsão do momento em que os recursos serão necessários. Essa solução tende a ser muito mais veloz que o demorado trâmite legislativo. Essa configuração pode gerar maior confiança do investidor com consequente redução de risco, o que pode se transformar em economia de recursos ao setor público.
1.8.5 Contabilidade e Relatórios para Compromissos Fiscais – Accounting for, and Reporting on, Fiscal Commitments
Existem 3 principais tipos de relatórios fiscais:
- Estatísticas Financeiras governamentais: essas estatísticas possuem a intenção de serem internacionalmente comparáveis. Para isso costumam seguir alguns padrões como o Eurostat ou o Manual de Estatísticas Financeiras Governamentais (Government Finance Statistics Manual – GFSM).
- Demonstrações financeira governamentais: a maioria dos governos publicam demonstrativos financeiros auditados. Existe um padrão internacional que é o International Public Sector Accounting Standards (IPSAS).
- Documentos e Relatórios Orçamentários: Os governos costumam publicar relatórios de desempenho orçamentário. Não existe um padrão para isso, mas existem orientações internacionais de melhores práticas como o Manual on Fiscal Transparency do FMI e Best Practices for Budget Transparency da OCDE.
Reconhecendo as responsabilidades de PPPs nas contas do governo
Os compromissos dos governos com PPPs precisam serem reconhecidas como despesas ou responsabilidades nas finanças públicas.
Para as responsabilidades diretas, existem 2 padrões para reconhecimento dos ativos e passivos nas contas públicas: IPSAS Standard 32 e Eurostat guideline.
- IPSAS Standard 32: Nesse padrão o ativo é considerado do governo. Logo os ativos e passivos são incluídos nas contas públicas caso o governo controle ou regule o serviço e se existirem ativos residuais significativos após o contrato. Ou seja, as PPPs com pagamentos do governo aparecerão dentro do balanço governamental, enquanto para PPPs com pagamento dos usuários isso não é claro e dependerá de detalhes contratuais.
- Eurostat guideline: antes do IPSAS 32 (implantado em 2011) o padrão Eurostat era o único específico para PPPs. Ele define que o governo deve considerar as PPPs nas estatísticas de dívidas quando não transferir a maioria dos riscos da PPP, incluindo o risco de construção, demanda e disponibilidade. O capítulo 4 traz maiores detalhes sobre esse padrão.
A maioria dos padrões de contabilidade pública não requerem o reconhecimento dos passivos contingentes nas contas públicas, com exceção do IPSAS 32. Este padrão exige o reconhecimento caso o risco seja provável de se materializar e se a obrigação decorrente disso puder ser mensurada. Nesse caso, o VPL desse passivo contingente deverá constar como uma provisão no balanço e uma despesa após a assinatura do contrato.
A forma de contabilização da PPP pode ser um fator decisivo para os governos prosseguirem com a PPP. Isto porque, a depender da maneira em que os registros são realizados, as PPPs podem ser interessantes (ou não) pelo ponto de vista do “fechamento das contas”.
Quando os governos possuem acordos com o FMI ou outros doadores internacionais, o padrão de contabilidade acordado pode ser diferente do IPSAS ou Eurostat.
Divulgação das responsabilidades com PPPs
A maioria dos padrões internacionais de relatórios e estatísticas sobre contas públicas exigem que quando as PPPs não forem reconhecidas como compromissos sejam registradas notas nas contas e relatórios.
Os passivos contingentes são mais complexos. A princípio deve existir informações com os valores esperados pelos pagamentos destes, embora nem sempre seja fácil de prever ou mensurar. A probabilidade e magnitude dos eventos de riscos considerados é uma informação muito útil, portanto desejável que conste nos documentos públicos oficiais. Essas informações podem constar em um relatório de informações adicionais.
1.8.6 Controle Fiscal da carteira de projetos de PPPs – Controlling Aggregate Fiscal Exposure to PPPs
Considerando as dificuldades de avaliar e definir se os compromissos fiscais com as PPPs estão dentro de uma margem segura e gerenciável, alguns governos definem limites máximos acumulados para a soma de todos os seus projetos como forma de mitigar seu risco de exposição fiscal com PPPs.
Apesar disso, a criação desses limites fiscais pode criar incentivo para que os projetos sejam contratados de forma tradicional, mesmo possuindo melhor VfM por meio de PPP.
Uma alternativa para endereçar essa dificuldade é criar regras de limites de PPPs dentro de outros limites de compromissos fiscais. Por exemplo, o “limite percentual de dívida + compromissos com as PPPs”.
Além disso, e independente da maneira de definir esses limites, é importante calcular e incluir os passivos contingentes no balanço, ainda que isso seja um grande desafio.
Confira as 9 partes do capítulo 2 na lista abaixo:
1.1 Por que um arcabouço de PPP? – Why PPP Framework?
1.2 O que existe num arcabouço de PPP? – What is in a PPP Framework?
1.3 Objetivos do arcabouço de PPP – Objectives of the PPP Framework
1.4 Escopo do Arcabouço de PPP – Scope of the PPP Framework
1.5 Escolha dos instrumentos legais e administrativos para criação do Arcabouço de PPP – Choice of Legal and Administrative Instruments to Create PPP Framework
1.6 Definição do Processo de PPP – Defining the PPP Process
1.7 Responsabilidade Institucionais – Institutional Responsibilities
1.8 Gestão Financeira Pública de PPPs – Public Financial Management of PPPs
1.9 Supervisão dos Projetos e do Programa de PPP – Oversight of PPP Programs and Projects