Este texto é uma parte do Resumo do Capítulo 2 do Guia da Certificação CP3P-P. Para conferir todas as partes do Capítulo 2 clique aqui.

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Atenção: Esta é uma adaptação de um trabalho original do ADB, BERD, BID, IsDB e WBG. As opiniões e opiniões expressas na adaptação são de responsabilidade exclusiva do autor da adaptação e não são endossadas pelas organizações acima. Se você desejar acessar todos os capítulos do guia original, clique nesse link aqui.

ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. 2016. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Washington, DC: World Bank Group. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

1.6 Definição do Processo de PPP – Defining the PPP Process

O Arcabouço de PPP deve fornecer orientações para todo ciclo de vida das PPPs, desde a identificação de projetos até o gerenciamento do contrato em execução.

Os governos precisam garantir que somente bons projetos de PPP sejam desenvolvidos. E isso quer dizer que são projetos que possuem:

• Custo benefício justificado
• Melhor VfM que quando contratado de outras formas tradicionais
• Viabilidade sob o ponto de vista financeiro e fiscal
• Capacidade de atrair interessados

Apesar disso, é difícil saber se um candidato a projeto atende esses requisitos sem realizar a estruturação do projeto. Dessa forma, cria-se um paradoxo para definição dos critérios dos projetos nos quais serão investidos recursos de desenvolvimento.

Programas de PPP de sucesso resolvem esse problema com análises de pré-viabilidade rigorosas em diferentes estágios de desenvolvimento do projeto. Primeiro é identificado se o projeto possui potencial. Na sequência é feita um pré-avaliação (screening) usando indicadores simples para analisar se pode ser um bom projeto de PPP. Se aprovado, ele pode ser desenvolvido ou avaliado em estágios adicionais, antes de ser levado à licitação.

Alguns critérios de decisões gerais e procedimentos podem ser definidos para cada fase de desenvolvimento de uma PPP. Evidentemente, a aplicação dependerá de questões culturais locais, bem como do sistema legal adotado. Veremos as principais etapas, critérios de decisão e procedimentos nos itens a seguir.

1.6.1 Identificação e pré-avaliação de projetos – Identification of Projects and Screening

Critérios de Decisão

• O projeto se enquadra nas diretrizes do setor?
• O projeto é economicamente factível e fiscalmente responsável?
• O projeto está alinhado com os objetivos do programa de PPP?

Procedimentos e responsabilidade institucional

• Quem pode propor projetos? Somente entidades governamentais com programas de investimentos? Ou o privado também pode iniciar uma proposta de projeto?
• Definição do escopo do estudo de pré-viabilidade
• Buscar evidências que o projeto se encaixa nas diretrizes do setor
• Confirmar se o projeto é economicamente factível e fiscalmente responsável
• Definir quem aprova o projeto
• Qual documentação necessária para aprovação? O Arcabouço de PPP deve definir o regramento
• Enviar a documentação para aprovação

1.6.2 Avaliação do Projeto – Appraise the Project

Essa etapa engloba projetos aprovados na análise de pré-viabilidade. O desenvolvimento do projeto e a etapa de licitação são consideradas duas partes do mesmo processo.

Apesar disso, esses 2 estágios nem sempre são fáceis de implantar na prática, gerando algumas divergências entre decidir se o projeto é bom e adequado e qual a melhor forma de licitar. É desejável que o governo separe a decisão de investimento, com a escolha do projeto mais significativo para a sociedade da decisão da forma de aquisição do projeto.

Vejamos as diferenças entre essas decisões:

• Decisão de investimento: O projeto é bom? O governo está disposto e apto para disponibilizar os recursos financeiros?
• Decisão de licitação: Qual a melhor forma de licitar o projeto? A licitação por meio de uma PPP possuir maior VfM que outra forma de aquisição pública?

Essas decisões segregadas podem gerar alguns benefícios, tais como:

• Todos projetos potenciais competem pelos recursos que são finitos
• Os recursos são aplicados nos projetos mais importantes estrategicamente
• A escolha de licitar (adquirir) o projeto pela forma mais adequada não é prejudicada pelo impacto orçamentário causado. Isto é, considerar equivocadamente que a PPP é uma saída para evitar consequências fiscais com a contratação de financiamentos
• Se o VfM não for alcançado via PPP, o projeto poderá seguir em frente por outra forma de contratação

Na prática, muitos governos não desenvolvem plano estratégico em cada setor nem realizam análise técnica e de custo-benefício de todos os projetos. Duas formas para contornar essa dificuldade são:

• Estabelecer diretrizes para uma avaliação sistemática de todos projetos (PPP ou não PPPs). Para isso acontecer é necessário suporte do governo e dificilmente é alcançável em um curto período de tempo
• Estabelecer diretrizes para uma avaliação sistemática dos Projetos de PPP dentro do Arcabouço de PPP. A desvantagem desse caminho é o rigor mais elevado com os projetos de PPP em relação aos que não são PPP. Por outro lado, isso tende a garantir que somente projetos de PPP que valham a pena sejam desenvolvidos. No futuro, esse caminho pode ser aperfeiçoado com a inclusão de projetos que não são PPP.

Critérios de Decisão

• O projeto é economicamente, tecnicamente, ambientalmente e legalmente viável?
  • Essa avaliação deve ser feita por especialistas, sejam internos ou externos (assessores).
• O projeto tem modicidade de preços?
  • Esse aspecto deve ser avaliado sob o ponto de vista fiscal do governo e/ou das condições de pagamento do usuário. Se o custo for muito elevado ao usuário, a demanda projetada pode ser frustrada.
• O projeto é adequado para ser uma PPP? Tem financiabilidade e comercialidade?
  • O projeto deve gerar retorno ao investidor e ser financiável pelos credores.
• O projeto provavelmente terá VfM?
  • Existem diversas formas de adquirir um projeto.
• Se a aquisição for via PPP, o projeto terá benefícios econômicos líquidos?
  • Durante as pré-avaliações é comum avaliar o VfM somente de forma qualitativa, enquanto a forma quantitativa é realizada quando realizada a avaliação completa.
• O projeto possui objetivos claros, específicos e mensuráveis?
  • Isso facilita o gerenciamento do contrato e dá liberdade ao privado para propor soluções mais eficientes.
• Existem informações sobre custos e riscos?
  • Para os potenciais licitantes desenvolverem suas propostas, é desejável que os custos e riscos estejam claros no projeto.
• Existe uma estratégia de licitação?
  • Uma boa estratégia de licitação atrairá mais investidores. Quanto mais cedo for apresentado o formato de licitação, mais chances de atrair os parceiros mais adequados para o negócio.

Procedimentos e responsabilidades institucionais

• Definição do conteúdo mínimo para avaliar de forma abrangente se o projeto possui evidências de que é economicamente, comercialmente, tecnicamente, ambientalmente e legalmente viável, bem como possui modicidade de preços.
• Definição dos responsáveis pela aprovação dos resultados da avaliação do projeto. (Exemplos: gabinete do chefe do poder executivo, agências de governo, Unidade de PPP.)
• Realização de um estudo de VfM
• Preparação da estratégia de licitação
• Encaminhamento do projeto para aprovação

1.6.3 Estruturação do contrato e processo de licitação – Structure the Procurement Process and the Project Contract

Na fase de estruturação é importante considerar e definir os seguintes aspectos:

• Metas e critérios de avaliação de desempenho relacionado ao serviço público
• Requisitos da proposta
• Responsabilidades de cada parte
• Alocação de riscos

Critérios de Decisão

• O contrato é gerenciável pelo ente concedente e atrativo aos potenciais investidores?
• Os diversos interessados (stakeholders) podem perceber o interesse público e benefícios do projeto?
• A documentação de licitação reflete a estratégia de licitação?
• Os riscos estão identificados e alocados para a parte mais adequada?
  • Projetos que não possuem boa alocação de risco, tendem a custar mais caro.
• Existe um plano de gestão dos riscos alocados ao ente concedente?
  • Esse plano é importante para o ente concedente pois permite mitigar os riscos e seus impactos caso materializados.
• O contrato reflete a matriz de risco?

Procedimentos e responsabilidade institucional

• Preparar a documentação de licitação, incluindo os critérios de qualificação, critérios de avaliação e requisitos da proposta
• Preparar a matriz de risco com as devidas alocações de risco
  • Alguns governos padronizaram as regras de alocação de riscos.
• Desenvolver plano de gerenciamento de risco
• Preparar a minuta de contrato
• Buscar aprovação da minuta de contrato
• Refinar e finalizar a estratégia de licitação
• Obter as aprovações
  • O Arcabouço de PPP (PPP Framework) precisa definir o processo de aprovação para prosseguimento para a próxima fase.

Aspectos sobre modelos e padrões de contratos

O Arcabouço de PPP deve ser claro ao indicar os padrões de licitação de PPPs. Isso minimiza dificuldade nas adjudicações dos leilões e envia uma mensagem positiva e clara ao mercado.  Entretanto, a instituição de modelos e padrões compulsórios de licitação tem a desvantagem de reduzir a flexibilidade para o desenvolvimento de contratos personalizados para cada caso de projeto.

Quando existem modelos de contrato disponíveis para o uso, estes são como exemplos de boas práticas, mas não necessariamente são compulsórios.

Ao falarmos de contratos padrões, esses costumam possuir o uso obrigatório, exceto em caso justificados. Essa situação carrega riscos de redução de qualidade por ser difícil encaixá-los em todas as situações práticas.

Dada essa discussão, o balanço entre personalização e padronização deve ser bem avaliado por cada jurisdição. Modelos de contrato conjugados com diretrizes de padronização, podem ser uma boa alternativa para uma linha de projetos muito heterogêneos.

Os modelos de contrato ou contratos padrões, quando bem desenvolvidos e aplicados, possuem vantagens, como:

• Redução da chance de erros
• Redução de tempo e custo para os investidores potenciais compreenderem o contrato
• Permitem que o time de projeto possa concentrar seu tempo em melhoria de processos e documentação legal, em vez de concentrar esforços para desenvolver contratos do zero
• Redução do tempo de negociação para o setor público e privado

1.6.4 Processo de Licitação – Tender and Award

Um processo licitatório bem planejado e executado é crucial para alcançar VfM. O processo de licitação inclui a divulgação (marketing) do projeto, qualificação dos licitantes, convite e avaliação das propostas, interação com os proponentes, seleção do melhor licitante e conclusão do contrato.

O engajamento dos stakeholders também é uma ação importante nessa fase do contrato, sem ela a viabilidade do projeto pode ficar comprometida. Algumas ações para esse engajamento que podem ser tomadas:

• Identificação e análise das partes interessadas
• Divulgação de informações
• Diálogo com as partes interessadas
  • Essa pode ser uma forma de alimentar o projeto e endereçar expectativas
  • Avaliar o melhor momento para o envolvimento dessas partes
• Negociação e parcerias por meio de acordos com as partes para endereçar questões específicas
• Gestão de reclamações
  • Como responder e gerencias as questões
• Acompanhamento contínuo
  • Como o envolvimento das partes interessadas pode ser integrado ao processo de PPP
  • Como identificar os pontos críticos em que esse envolvimento será necessário
  • Quem será o responsável por essas ações.

Ao final da licitação será conhecido o custo da PPP e mais uma vez será verificado se os objetivos do projeto serão alcançados. Apesar disso, cancelar uma PPP a essa altura do processo pode ser muito ruim para a reputação do governo e para a licitação de futuros projetos, além de desperdiçar recursos.

Para evitar isso, o Arcabouço de PPP deve pré-estabelecer o conjunto de circunstâncias em que os projetos não devem prosseguir. Por exemplo, em alguns locais o “teto de viabilidade”, ou preço máximo, é revelado para garantir o valor que o poder concedente está disposto à pagar.

Critérios de Decisão

• O processo de licitação é competitivo?
• Parceiros potenciais foram informados sobre a PPP?
• Parceiros potenciais tiveram oportunidade de expressar interesse e desenvolver propostas?
• Existem parceiros privados interessados?
  • Evitar processos muito curtos, pois pode repelir investidores
• O critério de seleção garante que um bom parceiro será selecionado?
• O processo é transparente e está sendo conduzido com integridade e justiça?

Procedimentos

• Divulgação da PPP
• Realizar a qualificação dos interessados
• Qualificar as empresas e se necessário realizar procedimento de short list
• Emitir solicitação de proposta e recebê-las
• Avaliar os lances
• Alcançar o fechamento comercial.
  • O Arcabouço de PPP deve orientar o quão longo deve ser esse processo e definir o ponto em que os termos comerciais chaves não podem mais serem alterados.
• Selecionar a proposta que ofereça maior VfM
  • O Arcabouço de PPP deve definir quem faz a avaliação, quem decide sobre a proposta e quem aprova o contrato.
• Assinar o contrato e alcançar o fechamento financeiro.
  • Para o fechamento financeiro, os financiadores podem exigir algumas alterações nos termos contratuais.
  • O Arcabouço de PPP deve endereçar esse risco para evitar atrasos, bem como indicar quem são os responsáveis pela aprovação de eventuais alterações.

1.6.5     Gerenciamento do Contrato – Fases de Construção, Prestação do Serviço e Reversão – Manage the Contract – Construction Phase, Service Delivery and Hand-Back

Esse é o estágio mais longo do ciclo de vida da PPP. Ele abarca desde a fase de construção até a reversão dos ativos. O objetivo principal dessa fase é garantir VfM ao contrato. Para isso, é necessário um bom gerenciamento do projeto.

Um bom Arcabouço de PPP ajuda a garantir que o contrato esteja preparado para situações adversas sem a necessidade de renegociação. Apesar disso, algumas vezes a renegociação é um caminho melhor que o término ou abandono do contrato para preservar os benefícios da PPP.

O foco principal de uma renegociação é garantir o alcance dos objetivos do contrato por uma via melhor do que aquelas previstas no contrato original. Nessas situações, os especialistas e assessores precisam ser reinseridos no processo.

Algumas vezes, os contratos precisam ser renegociados para evitar que o operador abandone o contrato. A alocação de riscos pode ser ajustada, mas deve-se tomar cuidado para garantir que a opção de renegociação seja mais vantajosa que a do cancelamento.

Critérios de Decisão

• Existem questões relacionadas às entregas do projeto que mereçam atenção?
• Numa situação de renegociação, o contrato deveria ser encerrado ou alterado?

Procedimentos

• Gerenciar o contrato incluindo a entrega dos serviços conforme as metas e indicadores de desempenho
• Comunicar questões centrais às agencias ou órgãos responsáveis se o risco aumentar
  • O Arcabouço de PPP precisa ser claro ao determinar como as questões devem ser comunicadas e o processo para finalização dos contratos ou término antecipado.

1.6.6 Propostas não solicitadas – Privately-Initiated Projects

Uma das maneiras de iniciar uma PPP é por meio de propostas não solicitadas. Ou seja, receber ideias da iniciativa privada. Esse é um caminho que permite aproveitar o conhecimento dos entes privados para prestar bons serviços públicos.

Apesar disso, permitir deliberadamente que qualquer empresa com uma boa ideia possa prestar o serviço, pode custar caro e não ter o melhor VfM.

Por outro lado, simplesmente transformar a ideia desse ente privado numa licitação comum, sem nenhum benefício ao parceiro privado, pode não incentivar o desenvolvimento e recebimento dessas ideias.

O desafio do Arcabouço de PPP é justamente encontrar esse caminho intermediário para beneficiar tanto o público como o privado, com os seguintes objetivos:

• Incentivar que os privados enviem ideias e projetos de boa qualidade
• Desincentivar propostas de baixa qualidade
• Garantir processos competitivos com alto VfM
• Garantir e demonstrar transparência

Benefícios e armadilhas de projetos iniciados pelo privado

Para analisar e licitar as propostas não solicitadas os governos precisam de recursos. E então vem a pergunta: não seria melhor usar esses recursos para desenvolver outros projetos que já estão em linha com os planos e prioridades do governo?

Além disso, na falta de um processo transparente, negociações com proponentes de projetos não solicitados podem levantar suspeitas de benefícios a empresas específicas, bem como abrir caminho para corrupção e projetos com baixo VfM. Por esses motivos, alguns países proíbem esse tipo de proposta.

Criando um processo competitivo

Existem alguns mecanismos para criar competição entre propostas não solicitadas. Apesar disso, não existe consenso internacional sobre a melhor abordagem. Seguem algumas delas:

• Desafio suíço (Swiss Challenge): após o recebimento da ideia/proposta não solicitada é aberto um processo licitatório. Se o proponente do projeto não vencer, ele pode igualar a melhor proposta e ser o vencedor.
• Inclusão na rodada final de propostas: O processo de aquisição é feito em 2 estágios. O proponente da ideia/projeto já inicia automaticamente classificado para o segundo estágio.
• Taxa do desenvolvedor (Developer’s fee): O proponente da ideia/projeto sempre recebe uma contrapartida financeira pela propriedade intelectual. Essa contrapartida pode ser paga pelo próprio governo ou o vencedor do processo licitatório. Essa prática é utilizada nos procedimentos de manifestação de interesse (PMI) no Brasil.
• Bônus de Lance (Bid Bonus): O proponente recebe uma pontuação (score) maior na fase de propostas. Geralmente essa pontuação é um acréscimo percentual sobre o seu desempenho.

Lidando com a propriedade intelectual

Para incentivar propostas do setor privado, os governos precisam proteger a propriedade intelectual. Sem esse incentivo, dificilmente o setor investirá em inovação a ser apresentada ao setor público. Algumas formas de fazer é por meio das seguintes abordagens:

• Dentro dos processos competitivos, exigir apenas outputs, ou seja, o atingimento de metas e desempenho para a entrega de um serviço de qualidade.
• Evitar exigência de inputs, tal como uma tecnologia específica para alcançar certo nível de serviço. Inclusive, essa é uma boa prática dentro da estruturação de PPPs.
• Nos casos em que a propriedade intelectual é crucial para o próprio projeto de PPP, garantir negociações diretas com os proponentes detentores da propriedade intelectual juntamente com procedimentos que permitam comparar a adequação dos custos do projeto.

Definição clara de processos para propostas não solicitadas

A definição de um processo claro para propostas não solicitadas colabora com a transparência e alcance de maior VfM. Isso pode incentivar o ente privado a desenvolver boas ideias e projetos para o ente público, bem como aumentar a competição nesses processos. O processo pode seguir os seguintes passos:

• O ente privado envia uma proposta não solicitada seguindo critérios mínimos de conteúdo e apresentação
• A proposta é pré-avaliada.
• O proponente é convidado a completar os estudos necessários, antes de ser avaliado conforme padrões de análise de projetos de PPP definidos no Arcabouço de PPP
• Se aprovado, geralmente o proponente recebe algum benefício (algum daqueles descritos no item “Criando um processo competitivo”)
• O ente público prepara os documentos de licitação e inicia o processo licitatório

Os proponentes podem ter a chance (em alguns casos é vedado) de alterar alguns aspectos de projeto e na sequência submetem sua proposta.

É desejável que cada etapa desse processo exista tempo hábil para os licitantes fazerem suas diligências e estudos. Por outro lado, esses períodos não podem serem muito longos para evitar que os projetos não percam impulso.

Confira as 9 partes do capítulo 2 na lista abaixo:

1.1 Por que um arcabouço de PPP? – Why PPP Framework?
1.2 O que existe num arcabouço de PPP? – What is in a PPP Framework?
1.3 Objetivos do arcabouço de PPP – Objectives of the PPP Framework
1.4 Escopo do Arcabouço de PPP – Scope of the PPP Framework
1.5 Escolha dos instrumentos legais e administrativos para criação do Arcabouço de PPP – Choice of Legal and Administrative Instruments to Create PPP Framework
1.6 Definição do Processo de PPP – Defining the PPP Process
1.7 Responsabilidade Institucionais – Institutional Responsibilities
1.8 Gestão Financeira Pública de PPPs – Public Financial Management of PPPs
1.9 Supervisão dos Projetos e do Programa de PPP – Oversight of PPP Programs and Projects