Este texto é uma parte do Resumo do Capítulo 2 do Guia da Certificação CP3P-P. Para conferir todas as partes do Capítulo 2 clique aqui.

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Atenção: Esta é uma adaptação de um trabalho original do ADB, BERD, BID, IsDB e WBG. As opiniões e opiniões expressas na adaptação são de responsabilidade exclusiva do autor da adaptação e não são endossadas pelas organizações acima. Se você desejar acessar todos os capítulos do guia original, clique nesse link aqui.

ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. 2016. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Washington, DC: World Bank Group. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

1.7 Responsabilidade Institucionais – Institutional Responsibilities

As responsabilidades institucionais podem variar de acordo com cada região, conforme as necessidades do programa de PPP e os papeis e capacidades pré-existentes nas instituições.

Os princípios gerais para desenvolvimento do arranjo institucional para as PPPs são:

• Aproveitar os processos e as responsabilidades institucionais existentes. – Geralmente já existem órgãos responsáveis por planejar e desenvolver projetos e outros para realizar os procedimentos licitatórios. Estes deverão apenas incluir a opção PPP ao seu escopo.
• Projetar a arquitetura institucional adequada à escala de trabalhos projetada.
• Desenvolver políticas e a arquitetura institucional em paralelo aos primeiros projetos.
• Atribuir responsabilidades para agências que possuam incentivos, informações e competências para cumprir as responsabilidades, bem como definir claramente as inter-relações entre as instituições.
• Evitar criar sobreposições e linhas de coordenações desnecessárias.

1.7.1 Responsabilidades típicas – Typical Responsibilities

As principais responsabilidades típicas são:

• Identificar e contratar projetos: identificar projetos potenciais, avaliá-los, estruturá-los, preparar minuta de contrato e documentos de licitação, realizar a licitação, gerenciar o contrato após assinatura.
• Garantir a coordenação e melhores práticas de projeto: garantir que o processo seja seguido e que os responsáveis pela aprovação recebam todas as informações necessárias para tomar as decisões mais adequadas.
• Gerenciamento das finanças públicas: garantir que exista espaço fiscal para os compromissos assumidos com as PPPs e lidar com situações em que os riscos alocados ao ente concedente se materializarem.
• Aprovação de projetos: o aval para o processo seguir é necessário em diversas fases do desenvolvimento.

1.7.2 Identificando e Defendendo os Projetos – Identifying and Championing Projects

Os projetos podem ser identificados e defendidos pelos responsáveis pela licitação ou autoridades centrais. A lei ou a política de PPP pode especificar qual entidade governamental será responsável pela implementação da PPP.

É comum que agências responsáveis pela infraestrutura e serviços específicos sejam aquelas que defenderão e licitarão os projetos daquela área específica.

Em alguns locais, estruturas centrais de PPP, infraestrutura ou departamentos de planejamento tomam a liderança da identificação e de defesa de projetos desenvolvidos como PPPs. Elas também podem serem as responsáveis pela licitação em nome do setor responsável pelo serviço ou autoridades locais.

1.7.3     Garantindo a coordenação e Melhores Práticas – Ensuring Coordination and Best Practice

Nos primeiros anos do Programa de PPP, algumas agências podem não possuírem todas as habilidades e experiência necessária para desenvolverem projetos de PPP, especialmente para engajar o setor privado em seus projetos. Além disso, essas agências podem não serem suficientemente capazes de engajar uma coordenação com o governo.

Por esses motivos, outras entidades são frequentemente envolvidas, tal como estas listadas a seguir:

• Unidades especializadas em PPP: unidades com conhecimento e experiência. Podem ajudar os entes concedentes a implementarem seus projetos de PPP. Geralmente são uma extensão de agências centrais, como ministérios da economia.
• Consultores externos: Mesmo os governos com longa experiência em PPP, não possuem toda expertise em seu quadro de funcionários. A maioria deles contratam consultores externos para tarefas específicas. Ainda assim, é importante que os profissionais do quadro do governo tenham a capacidade de escolher os consultores adequados para cada necessidade.
• Comitês interdepartamentais para supervisionar transações de PPP: Esses comitês frequentemente incluem representantes dos ministérios setoriais envolvidos, bem como o de finanças e planejamento. Essa estrutura precisa ser simplificada e eficiente para não se tornar um gargalo burocrático.
• Entidades especializadas: Por exemplo, setores de licitação responsáveis pela licitação e agências de regulação responsáveis pelo monitoramento do cumprimento do contrato.

Agências Centrais

Não são responsáveis por apenas um setor, mas por “todo o governo”. Elas costumam incluir responsáveis pelos ministérios de economia/finanças e responsáveis legais por compliance (área jurídica), o que pode garantir maior articulação.

É comum que essas agências se envolvam para contribuir com as políticas e matéria fiscal relacionadas às PPPs. Também são envolvidas na criação e desenvolvimento do Arcabouço de PPP.

O envolvimento dessas agências garante consistência, coordenação e a aplicação das melhores práticas.

Em alguns países, a aprovação do Procurador Geral é necessária para alguns grandes projetos, incluindo PPPs. Em alguns outros, esse trabalho pode ser substituído pela consultoria de escritórios de advocacia especializados.

1.7.4     Gestão Financeira Pública – Public Financial Management

As PPPs criam compromissos fiscais e situações em que riscos se materializam e se tornam despesas. A gestão financeira das PPPs normalmente é realizada pelas autoridades de contratação sob supervisão do Ministério das Finanças ou do Tesouro Nacional.

1.7.5     Aprovações – Approvals

Muitos governos possuem regras para aprovação de projetos de investimento de capital nas diversas fases do seu ciclo de vida.

Apesar disso, um projeto de PPP nem sempre requer capital do governo (pode ter 100% das receitas por meio de pagamentos dos usuários), por isso, pode não estar automaticamente sujeita às aprovações. Entretanto, mesmo nesses casos, é comum ter um processo similar com requisitos para aprovação de PPPs.

Por não ser conhecido o custo da PPP antes da licitação, pode ser necessária outra aprovação antes da assinatura do contrato.

Conforme o local, a forma de aprovação pode variar. Alguns países exigem aprovação legislativa, mas essa parcela é a minoria. Na maioria, a aprovação é dada pelo gabinete do poder executivo ou por comitês alocados neste mesmo poder. Ainda assim, a responsabilidade pela aprovação do projeto pode depender do tamanho do projeto.

1.7.6     O papel e os benefícios das Unidades de PPP – The Roles and Benefits of PPP Units

Muitos governos com programas de PPP de sucesso criaram uma unidade de PPP que tem como principais tarefas implementar, facilitar e assessorar as diversas fases do processo.

Essas unidades foram criadas tanto como entidades apartadas como parte da estrutura de departamentos já existentes.

Os principais papeis desempenhados por estas unidades geralmente incluem estes listados abaixo e suas respectivas formas de atuação:

• Controle e Supervisão do processo de PPP: garantindo que o processo de desenvolvimento seja seguido, bem como as aprovações sejam obtidas. Eventualmente podem também atuar como órgão aprovador de estágios de desenvolvimento dos projetos de PPP.
• Desenvolvimento do Arcabouço de PPP: atuando no gerenciamento da evolução e atualização do processo, mas não como criadora deste.
• Promoção das PPPs dentro do governo: atuando junto às agências de implantação de projetos para demonstrar que a contratação de projetos via PPP também é um caminho possível.
• Assessoria e apoio às agências que implementam PPPs: ofertando experiência e especialistas pra colaborarem no desenvolvimento de projetos.
• Repositório e concentração de conhecimento: estruturando e disseminando conhecimento sobre PPPs.
• Canal de comunicação com os investidores: ajudando licitantes e financiadores potenciais com informações e oportunidades.
• Monitoramento e suporte após o fechamento financeiro: auxiliando as entidades que gerenciam o contrato e garantindo que as informações críticas sobre riscos cheguem às agencias centrais para que estas possam planejar e gerenciar os passivos contingentes.

O desenho da unidade de PPP pode refletir as suas funções, vinculações e necessidades. A seguir, alguns exemplos dessas situações:

• Unidades focadas em regulação e controle: geralmente são vinculadas a ministérios de finanças ou Agências de Planejamento.
• Unidades com múltipla função: precisam possuir mecanismos que evitem conflito de interesse.
• Unidades que concentrem orientação, assessoria e aprovação de PPPs: são necessários mecanismos internos (firewall) para evitar conflitos. Isso pode envolver aprovações externas ou auditoria e supervisão de outras agências.

Alguns aspectos sobre as escolhas típicas na criação de unidades de PPP:

• Localização da unidade: Podem ser independentes ou estarem vinculadas em outras estruturas como ministérios, agências centrais, bancos de desenvolvimento. Mais de uma unidade de PPP podem coexistir.
• Funções: pode abarcar regulação, controle, supervisão, promoção, assessoramento, comunicação, monitoramento e suporte.
• Recursos Humanos: desafio para garantir um time de primeira linha com habilidades específicas, visto que em postos equivalentes eles podem ser mais bem remunerados na iniciativa privada.
  • A equipe de uma unidade de PPP pode ser decisiva na sua efetividade e governança.
• Orçamento e Recursos Financeiros: Pode ser por meio de recursos orçamentários ordinários ou por meio de cobrança dentro do próprio governo, por exemplo com taxas cobradas da autoridade de licitação.
  • A escolha pode influenciar no funcionamento e comportamentos.
  • Por exemplo, se as unidades assessoradas tiverem que pagar, elas podem envolver menos a unidade de PPP.
  • Por outro lado, se as unidades de PPP cobrarem pelos serviços, podem ser mais proativas, mas também se envolverem em conflitos de interesse.

O papel das unidades de PPP deve ir sendo alterado a medida que o programa de PPP amadurece e o conhecimento se dissemina dentro do governo. No início do programa, as unidades de PPP tendem a ter múltiplos papeis. Ao longo do tempo, isso tende a se transformar apenas em supervisão e regulação.

As unidades de PPP podem trazer risco ao programa se não foram adequadamente desenhadas. Unidades de PPP inadequadas podem dificultar a coordenação ou se tornarem gargalos de aprovação. Além disso, quando várias entidades desejam controlar essa unidade, isso pode gerar conflito na sua formação com consequente atraso na criação do Arcabouço de PPP e nas entregas do programa de PPP.

Além disso, é importante ter claro que as unidades de PPP não operam milagres. Se o governo não estiver comprometido em avançar com esse tema, a unidade pode ficar desarticulada e sem recursos para permitir a entrega de projetos.

Em suma, as unidades de PPP não são obrigatórias nem dão a certeza do sucesso do programa. Apesar disso, unidades bem estruturadas apresentaram bom desempenho em muitos países que tiveram avanços em seus programas de PPP, portanto essa é uma opção a ser considerada.

Confira as 9 partes do capítulo 2 na lista abaixo:

1.1 Por que um arcabouço de PPP? – Why PPP Framework?
1.2 O que existe num arcabouço de PPP? – What is in a PPP Framework?
1.3 Objetivos do arcabouço de PPP – Objectives of the PPP Framework
1.4 Escopo do Arcabouço de PPP – Scope of the PPP Framework
1.5 Escolha dos instrumentos legais e administrativos para criação do Arcabouço de PPP – Choice of Legal and Administrative Instruments to Create PPP Framework
1.6 Definição do Processo de PPP – Defining the PPP Process
1.7 Responsabilidade Institucionais – Institutional Responsibilities
1.8 Gestão Financeira Pública de PPPs – Public Financial Management of PPPs
1.9 Supervisão dos Projetos e do Programa de PPP – Oversight of PPP Programs and Projects