Este texto é uma parte do Resumo do Capítulo 2 do Guia da Certificação CP3P-P. Para conferir todas as partes do Capítulo 2 clique aqui.
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Atenção: Esta é uma adaptação de um trabalho original do ADB, BERD, BID, IsDB e WBG. As opiniões e opiniões expressas na adaptação são de responsabilidade exclusiva do autor da adaptação e não são endossadas pelas organizações acima. Se você desejar acessar todos os capítulos do guia original, clique nesse link aqui.
ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. 2016. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Washington, DC: World Bank Group. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO
1.9 Supervisão dos Projetos e do Programa de PPP – Oversight of PPP Programs and Projects
A supervisão das PPP é algo mais amplo que o processo de desenvolvimento de projetos. Nesse tema estão incluídos a governança do programa e como outras entidades e o público em geral participa do processo e pode controlar as ações do governo.
A seguir, a lista das principais entidades e grupos externos ao poder executivo com papel no desenvolvimento e supervisão das PPPs:
- Legislativo: Possui grande importância para a criação do arcabouço (framework) de PPP. Algumas vezes também podem ser envolvido diretamente na aprovação de projetos, bem como em avaliações postecipadas.
- Entidades de auditoria: Muitas jurisdições possuem auditoria independente. Além das responsabilidades gerais geradas pelas PPPs, essas entidades também podem avaliar o desempenho de projetos de PPP, pontos de preocupação e o VfM do Programa de PPP como um todo. Essas avalições permitem o legislativo e o público em geral checarem o desempenho do programa de PPP.
- Público em geral: Podem participar do processo por meio de consultas públicas e monitoramento da qualidade do serviço.
- Outros mecanismos: Assessores de probidade podem ser contratados para minimizar conflitos de interesse em cada parte do processo. Vigilantes de processos de licitação também podem monitorar o processo de contratação dos projetos.
1.9.1 Papel do legislativo – Role of the Legislature
O legislativo pode controlar o processo de PPPs de várias maneiras. Alguns exemplos são listados a seguir:
- Definindo as políticas e o arcabouço de PPP: o arcabouço jurídico é geralmente estabelecido por meio de uma legislação. Também é uma oportunidade para permitir que o poder legislativo indique os caminhos sobre a forma de se desenvolver PPPs.
- Definindo limites de compromissos com PPPs: o legislativo pode criar limites gerais para as PPPs, como compromissos fiscais máximos ou riscos totais toleráveis.
- Aprovando projetos de PPP: a aprovação de cada projeto pode requerer a confirmação do legislativo. Alguns locais adotam valores mínimos para submissão obrigatória ao legislativo. Em alguns casos esse procedimento poder representar um risco, afinal, todo o processo pode ser desenvolvido e o legislativo não aprovar em uma fase próxima à assinatura do contrato.
- Supervisionando o programa: muitos governos incluem as informações sobre o Programa de PPP em documentos orçamentários e outros relatórios financeiros. Essa é uma oportunidade para o legislativo realizar um escrutínio das contas públicas e se necessário responsabilizar os tomadores de decisão.
1.9.2 Avaliação postecipada por Entidades de auditoria – Audit Entities and Ex-Post Evaluation
As entidades de auditoria possuem o papel de conectar e traduzir a contabilidade pública para o legislativo e o público geral. As formas de auditoria podem variar entre os locais, mas de maneira ampla englobam duas principais: auditoria de regularidade e auditoria de desempenho.
Auditoria de regularidade
A auditoria de regularidade contempla as contas do governo como um todo, bem como o processo decisório sob os pontos de vista de compliance e probidade. Sob o ponto de vista das PPP, pode avaliar os seguintes pontos:
- Se os compromissos do governo estão adequadamente refletidos nas contas
- Se o processo foi adequadamente seguido
As auditorias podem ocorrer em qualquer fase do projeto ou mesmo após a licitação do projeto.
Auditoria de Desempenho (ou VfM)
A auditoria de desempenho possui foco na avaliação da eficiência e efetividade do governo. Essa auditoria também pode ser conduzida no nível do programa de PPP ou ainda para cada projeto. Esse tipo de auditoria pode ter os seguintes objetivos:
- Verificar se o processo está sendo adequadamente seguido
- Verificar se o projeto está desempenhando VfM
A Organização Internacional de Instituições Supremas de Auditoria (The International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI) recomenda que a auditoria de desempenho seja realizada logo após a licitação e mais algumas vezes durante o ciclo de vida do projeto, cobrindo os seguintes pontos:
- Principais aspectos que possuem impacto sobre o VfM (tempo de entrega, nível de serviço, metas, etc)
- Como a PPP foi identificada
- Como a licitação foi conduzida
- Processo de licitação adotado
- Como o contrato foi finalizado
- Gerenciamento realizado ao longo do contrato
Apesar das atribuições dessas entidades variarem conforme o local de atuação, não é comum que elas auditem as empresas privadas responsáveis pelas PPPs, embora estas possuam relevantes informações para a avaliação do governo. Tentativas de entidades de auditoria em acessar informações da parte privada podem gerar conflitos.
Para resolver essa dificuldade, os contratos de PPPs podem exigir que as partes privadas providenciem auditoria, bem como forneçam informações relevantes ao governo quando requeridas. A INTOSAI possui diretrizes publicadas para auditoria em Projetos de PPP.
Periodicamente também pode ser útil auditar o programa de PPP. Isso pode trazer recomendações de melhorias e garantir sua eficácia.
1.9.3 O papel do público em geral – Role of the Public
O nível de envolvimento do público no processo de PPP pode legitimar ou acabar com um programa de PPP.
A transparência do processo é importante para permitir debates mais adequados e que a opinião pública possa perceber o desempenho do governo como um todo.
A participação do público em geral pode ocorrer em 3 estágios:
Desenvolvimento do Programa de PPP: envolvimento na criação e também por meio de feedbacks à medida que o programa avança.
Desenvolvimento de Projetos de PPP: introdução de consulta aos interessados (inclusive o público em geral) que os permitam expressarem as suas preocupações com o intuito de desenvolver um projeto alinhado às expectativas das partes.
Monitoramento do Contrato de PPP: por meio de contratos construídos com mecanismos que permitam feedback dos usuários e sistemas de resolução de reclamações.
Transparência do Programa de PPP
Muitos governos publicam informações sobre as suas PPPs. Isso gera mídia ao programa e também auxilia a desenvolver uma opinião pública baseada em informações e dados. Além disso, os relatórios de auditoria também costumam se tornarem públicos.
Os contratos de PPP também podem ser publicados na íntegra, ou parcialmente, com exclusão de algumas cláusulas. Da mesma maneira, as solicitações de cotações e propostas também podem serem publicadas durante o processo de licitação.
Existem padrões internacionais para publicação de informações financeiras de PPPs e seus registros nas contas públicas. O Banco Mundial publicou orientações sobre melhores práticas de divulgação de informações sobre PPPs. Essas informações a serem divulgadas, conforme o Banco Mundial, contemplam os seguintes grupos:
Quanto à iniciativa:
- Reativas: Quando solicitadas e não disponíveis. Geralmente fruto de acionamento de políticas ou leis de acesso às informações.
- Ativas: Quando o próprio governo divulga as informações voluntariamente ou por força de obrigação legislativa, mas sem requisição de terceiros.
Quanto ao momento:
- Anteriores à assinatura do contrato.
- Posteriores à assinatura do contrato.
O benefício dessas informações são muito significantes e podem contribuir para:
- Aumentar o apetite do mercado.
- Aumentar a confiança dos usuários.
- Inibir a corrupção.
Apesar disso, existem alguns desafios para promover a divulgação das informações, dentre eles:
- Resistência de governos em conceder informações não obrigatórias em legislação.
- Falta de clareza em divulgações específicas de PPPs.
- Questões de confidencialidade para respeitar contratos e interesses da parte privada.
1.9.4 Boas Práticas de Licitação, Governança e Redução da Corrupção – Promoting Procurement and Good Governance, and Reducing Corruption
Processos de alto valor possuem risco de atração de corrupção, seja pela parte do ente público ou privado.
A corrupção pode ser minimizada por meio de mecanismos claros de processos e critérios, atribuição de responsabilidades, fiscalização, auditoria e transparência.
Consultores e Auditores de probidade podem ser utilizados para garantir:
- Processos íntegros, imparciais e transparentes
- Tratamento igualitário dos interessados
- Confidencialidade da Propriedade intelectual
- Resolução de conflitos de interesse
- Processo de licitação íntegro
Outra forma de alcançar esses propósitos é por meio de agências de licitações governamentais, as quais podem ser responsáveis por verificarem se o processo de aquisição definido está sendo seguido adequadamente.
Confira as 9 partes do capítulo 2 na lista abaixo:
1.1 Por que um arcabouço de PPP? – Why PPP Framework?
1.2 O que existe num arcabouço de PPP? – What is in a PPP Framework?
1.3 Objetivos do arcabouço de PPP – Objectives of the PPP Framework
1.4 Escopo do Arcabouço de PPP – Scope of the PPP Framework
1.5 Escolha dos instrumentos legais e administrativos para criação do Arcabouço de PPP – Choice of Legal and Administrative Instruments to Create PPP Framework
1.6 Definição do Processo de PPP – Defining the PPP Process
1.7 Responsabilidade Institucionais – Institutional Responsibilities
1.8 Gestão Financeira Pública de PPPs – Public Financial Management of PPPs
1.9 Supervisão dos Projetos e do Programa de PPP – Oversight of PPP Programs and Projects