Este texto é uma parte do Resumo do Capítulo 4 do Guia da Certificação CP3P-P. Para conferir todas as partes do Capítulo 4 clique aqui.

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Atenção: Esta é uma adaptação de um trabalho original do ADB, BERD, BID, IsDB e WBG. As opiniões e opiniões expressas na adaptação são de responsabilidade exclusiva do autor da adaptação e não são endossadas pelas organizações acima. Se você desejar acessar todos os capítulos do guia original, clique nesse link aqui.

ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. 2016. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Washington, DC: World Bank Group. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

4 Detalhamento do Escopo do Contrato, Requisitos Técnicos e Avaliação de Custos – Detailing the Scope of the Contract, Designing the Technical Requirements and Assessing Costs

4.1 Desenvolvimento do Escopo do Contrato – Developing the Scope of the Contract

Desenvolver o escopo do projeto não é uma tarefa simples. Isso se torna ainda mais complexo quando o objetivo precisa ser alcançado por meio de mais de um contrato.

O desenvolvimento do escopo também exige a distribuição das atividades entre diferentes partes (privadas ou pública) para alcançar um objetivo maior.

Por exemplo, no projeto de um Hospital, o objeto de um contrato pode ser somente a construção das instalações ou ainda contemplar outras atividades como manutenção da infraestrutura, serviços clínicos e outros serviços complementares. Caso o contrato não contemple todas as atividades, será necessário o gerenciamento e coordenação desses diversos contratos para a prestação do serviço com alto nível de qualidade e integração.

Dessa forma, a decisão sobre o escopo do projeto pode impactar diversos aspectos contratuais como o controle de desempenho, o regime de receitas, e os fundamentos relacionados a questões financeiras e de risco.

4.2 Definição dos Requisitos Técnicos – Designing the Technical Requirements

Os requisitos técnicos definem as bases de como será desenvolvida a infraestrutura. Apesar disso, esse trabalho deve ser desenvolvido de forma que não reduza a liberdade do setor privado decidir a melhor forma de entregar o serviço.

Estes requisitos são a base para a viabilidade financeira, comercial e ambiental. Eles também impactam em aspectos como riscos, VfM do projeto e na modicidade, seja para o setor público ou para os usuários a serem tarifados.

Uma boa prática para definir os requisitos técnicos é identificar referências em projetos de escopo e complexidade similares, sejam eles PPPs ou contratações tradicionais.

Nessa identificação de referências deve-se priorizar projetos no mesmo país e região geográfica, se existentes.

Outros aspectos importantes a serem observados são os padrões regulatórios e diretrizes de cada setor. Por exemplo, o tamanho mínimo de uma sala de aula, ou o raio mínimo das curvas de uma certa classe de rodovia.

4.2.1 Desenho do projeto e requisitos de construção – Project Design and Construction Requirements

O desenho do projeto e os requisitos de construção são importantes aspectos para a análise de viabilidade. Preparar e definir esses requisitos é uma tarefa trabalhosa que pode ser desenvolvida por diferentes caminhos como:

• Projetos conceituais;
• Projetos de referência;
• Projetos completos com indicação sobre o sistema construtivo.

A maioria dos projetos de PPPs utilizam as duas primeiras formas, pois permitem maior flexibilidade e espaço para inovação pelo ente privado.

Quando se exige que seja seguido um projeto completo, além de reduzir os espaços para inovação, também impossibilita a transferência de alguns riscos, visto que alguns problemas de operação e manutenção podem derivar da concepção do projeto.

Portanto, recomenda-se considerar a prescrição de um projeto completo somente nas seguintes situações:

• Projeto simples, sem desafios complexos em termos técnicos;
• Quando o ente público tiver a certeza que os meios e métodos prescritos são a melhor forma de atender as necessidades do ente público.

Apesar dessas variações, os projetos conceituais ou de referência devem ter um detalhamento mínimo que permita ao menos:

• Identificar os elementos principais que serão incluídos no contrato, incluindo aspectos relacionados ao cronograma de execução;
• Estimativa de custo suficiente para alimentar o modelo financeiro.

4.2.2 Requisitos de Desempenho e Requisitos de Operação e Manutenção – Performance Requirements and Operations and Maintenance Specifications

A descrição detalhada dos requisitos afeta o nível de serviço esperado, os beneficiários e aspectos cruciais relacionados à entrega de valor aos usuários.

Os requisitos do serviço devem conter as seguintes informações:

• Descrição precisa do escopo do projeto;
• Características mínimas do serviço a ser entregue pelo ente privado na forma de especificações de resultados (outptus);
  • Deve-se evitar a prescrição dos meios de prestação do serviço (inputs);
• Principais responsabilidades que permanecem com o ente público;
• Requisitos preliminares para o sistema de avaliação de desempenho com o objetivo de criar incentivos ao longo da vida do contrato;
• Requisitos mínimos para o plano de manutenção;
  • Deve-se evitar a redução substancial da flexibilidade do ente privado;
• Requisitos específicos para a reversão da infraestrutura ao governo no final do contrato.

4.2.3 Outros Aspectos relacionados à Avaliação Técnica e Atividades Preparatórias – Other Technical Assessment-Related Matters and Preparatory Activities

Durante a especificação dos requisitos técnicos, também são necessárias outras atividades técnicas preparatórias que podem afetar a avaliação de custos, tais como:

• Pesquisas de campo que podem incluir mapas, topografia e investigações geotécnicas;
• Identificação aprofundada sobre as desapropriações necessárias;
• Avaliação sobre possíveis reassentamentos necessários;
• Avaliação sobre os requisitos de conexão do projeto com outros ativos de infraestrutura (Exemplos: disponibilidade de serviços de água, esgoto, energia, conexão com rodovias ou redes de transmissão de energia);
• Pesquisas sobre aspectos arqueológicos;
• Traçados de rodovias ou ferrovias no caso de sistemas de transportes;
• Avaliação socioambiental.

Essas responsabilidades deverão ser claras no escopo de contrato, bem como os riscos alocados para cada uma das partes, ou compartilhados.

4.3 Considerações sobre o Risco no Processo de Avaliação e Preparação – Consideration of Risk in the Appraisal Process

Durante a fase de avaliação e preparação são realizadas a identificação e avaliação dos riscos. Esta atividade é importante para a construção do modelo financeiro base, cálculos de VfM e para a alocação de riscos.

• Identificação de riscos: deve ser exaustiva nessa fase, sob pena de insucesso do projeto;
• Avaliação dos riscos: nessa fase deve ser quantitativa para permitir os ajustes de risco nos custos do projeto, bem como qualitativa para o desenvolvimento da alocação dos riscos.

4.4 Estimativa de Ajustes de Risco nos Custos do Projeto – Estimating Risk-Adjusted Costs

A estimativa de ajustes de risco nos custos do projeto é um resultado a partir das especificações dos requisitos técnicos. Essa atividade depende das especificidades de cada tipo de infraestrutura. Apesar disso, tipicamente os dois principais elementos para essa fase do projeto são:

• Custos de capital e sua distribuição no tempo;
• Custos operacionais e de manutenção ao longo da vida do contrato.

A projeção desses custos deve refletir a realidade do setor privado. Dessa forma, quando aplicável, deverá ser reconhecido os ganhos de eficiência do setor privado em relação ao público.

Por outro lado, essa prática deve ser cuidadosamente realizada para evitar um viés otimista, o qual poderá resultar em inviabilidade do projeto por subestimação de custos.

Ainda assim, existirão diversas incertezas sobre os dados financeiros estimados. Para isso, poderá ser adicionada uma margem de risco para refletir essas incertezas, da mesma forma em que o setor privado “enxerga” o projeto. Isso será fundamental para o modelo financeiro.

Uma abordagem simples para o cálculo desses adicionais de risco é a multiplicação do valor do impacto financeiro de um risco pela sua probabilidade de materialização.

Dessa forma, os custos totais estimados tendem a ser maiores que aqueles esperados no melhor cenário.

Esses ajustes devem ser realizados para mais ou para menos. Por exemplo:

• Se for estimado que a existência de linhas de abastecimento de água sob o terreno a ser implantada a rede de coleta de esgoto impactará o orçamento em $1 milhão, e a probabilidade desse risco se materializar for de 25%, então o risco ajustado deverá adicionar $250 mil ao valor total;
• Por outro lado, se for estimado que existe 20% de probabilidade das condições geotécnicas do terreno de implantação dessa rede coletora possa ser melhor do que a estimada, e que isso possa gerar uma economia de $500 mil no orçamento previsto, então o risco ajustado deverá reduzir $100 mil reais no modelo financeiro.

Existem outras abordagens mais sofisticadas e precisas como simulações de Monte Carlo. Entretanto, para serem aplicáveis, é exigido que existam dados sobre a probabilidade de materialização dos eventos.

Caso esses dados não existam, recomenda-se adotar abordagens mais intuitivas, com complexidade reduzidas e interpretação e comunicação dos resultados mais simplificadas.

Nem todos os riscos podem seguir essa abordagem. Por exemplo, riscos sistêmicos devem ser considerados na taxa de retorno do projeto e não como adicionais de riscos.

Importante ressaltar que o estudo de ajuste de risco deve ser realizado sob a perspectiva do ente privado.

Na sequência, para realização do estudo de VfM, ajustes de risco adicionais serão incorporados para comparação com métodos tradicionais de contratação de serviços públicos.

4.5 Objetivos indicados pelo Escopo do Contrato e pelas Especificações dos Requisitos Técnicos – Outputs of Scoping the Contract and the Design of the Technical Requirements

A definição detalhada do escopo e dos requisitos técnicos fornece os principais objetivos do projeto de PPP. Estes elementos serão a base para os exercícios de teste de viabilidade e também dos seguintes temas:

• Obrigações contratuais do ente privado;
• Critérios de avaliação de desempenho;
• Mecanismos de incentivos (e penalidades).

Tanto o escopo como os requisitos técnicos precisam ser especificados para atender as necessidades identificadas na fase de pré-avaliação.

Deve-se evitar a elevação das exigências para níveis não realistas, sob pena de aumento do custo do serviço e perda da modicidade tarifária para o usuário ou governo.

Por outro lado, diversos detalhes técnicos alcançados nessa fase não se tornarão diretrizes contratuais. Isto porque muitas decisões são deixadas para tomada de decisão do próprio ente privado, conforme a sua estratégia e solução técnica.

Isso não quer dizer que esses detalhes não terão utilidades. Ainda assim, eles serão usados para a avalição de viabilidade comercial e para a estimativa de custos e ajuste de risco.

Resumo dos pontos chave da etapa de definição do escopo, dos requisitos técnicos e de avaliação de custos:

• Requisitos de projeto e construção a serem incluídos no contrato;
• Requisitos de desempenho a serem incluídos no contrato;
• Outras informações e detalhes técnicos a serem utilizados no cenário base do projeto;
• Avaliação dos riscos técnicos;
• Custos de construção e custos relacionados com os devidos ajustes de risco.

Confira as 24 partes do capítulo 4 na lista abaixo:

• 1 Onde estamos no processo de PPP – Where We are in the PPP Process
• 2 Objetivos dessa Fase – Objectives of this Phase
• 3 Visão geral da fase de Avaliação e Preparação – Overview of the Appraisal Phase/Appraisal Process
• 4 Detalhamento do Escopo do Contrato, Requisitos Técnicos e Avaliação de Custos – Detailing the Scope of the Contract, Designing the Technical Requirements and Assessing Costs
• 5 Definição da Estrutura Preliminar da PPP – Designing a Preliminary Structure of the PPP
• 6 Desenvolvimento do Modelo Financeiro – Developing the Financial Model
• 7 Avaliação da Viabilidade Técnica – Assessing the Technical Feasibility
• 8 Avaliação da Viabilidade Comercial – Assessing Commercial Feasibility
• 9 Sondagem de Mercado – Market Sounding
• 10 Confirmação da Viabililidade Econômica e Refinamento da Análise Custo-Benefício – Confirming Economic Feasibility: Refining the Cost-Benefit Analysis
• 11 Avaliação da Viabilidade Fiscal (Modicidade) – Assessing Fiscal Feasibility (Affordability)
• 12 Análise do Impacto no Déficit e Dívida do Governo – Analysis of Impact on Government Deficits and Debt
• 13 Avaliação de Viabilidade Ambiental – Assessing Environmental Feasibility
• 14 Avaliação de Viabilidade Social – Assessing Social Feasibility
• 15 Avaliação de Viabilidade Jurídica – Assessing Legal Feasibility
• 16 Análise de Value for Money – Value for Money (VfM) Assessment
• 17 Estratégia de Licitação – The Procurement Strategy
• 18 Requisitos Formais e Condições do Arcabouço de PPP para Avanço do Projeto – Formal Requirements Regarding the Appraisal of PPPs and the Conditions Established by the Framework for the Green Light Decisions
• 19 Planejamento Antecipado – Planning Ahead
• 20 Relatório de Avaliação e Preparação do Projeto – Appraisal Report
• 21 Obtenção de Aprovações Finais – Obtaining the Final Approvals
• 22 Checklist de Preparação para a Próxima Fase – Getting Ready for the Next Phase: Check List
• 23 Resumo dos Resultados desta Fase – Summary of Outcomes of this Phase
• 24 Apêndice A do Capítulo 4: Procedimentos de Licitação – Appendix A to Chapter 4: Procurement Procedures: Different Approaches to Tender Process