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Este texto é uma parte do Resumo do Capítulo 4 do Guia da Certificação CP3P-P. Para conferir todas as partes do Capítulo 4 clique aqui.

O exame para certificação CP3P é aplicado pela APMG International. Clique aqui para saber mais.
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Atenção: Esta é uma adaptação de um trabalho original do ADB, BERD, BID, IsDB e WBG. As opiniões e opiniões expressas na adaptação são de responsabilidade exclusiva do autor da adaptação e não são endossadas pelas organizações acima. Se você desejar acessar todos os capítulos do guia original, clique nesse link aqui.

ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. 2016. The APMG Public-Private Partnership (PPP) Certification Guide. Washington, DC: World Bank Group. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

16 Análise de Value for Money – Value for Money (VfM) Assessment

A análise de Value for Money busca identificar se a contratação de um projeto é mais eficiente via PPP em relação à outra(s) forma(s) de contratação.

Afirma-se que um projeto de PPP possui Value for Money, quando este traz mais benefícios econômicos líquidos para a sociedade quando comparado com o mesmo projeto contratado de maneira tradicional.

A avaliação de VfM assume que outra forma de contratação também é possível, embora, conforme itens anteriores, algumas vezes essas outras formas de contratação são inviáveis (por exemplo, falta de recursos do governo).

Nesses casos de inviabilidade, a política do arcabouço de PPP pode dispensar esse estudo de VfM.

16.1 O Momento da Avaliação de VfM – The Timing of the VfM Exercise

A análise de VfM completa deve ser realizada nesta fase de Avaliação e Preparação do Projeto. Apesar disso, essa análise não será definitiva, visto que será necessário revisitá-la na fase de estruturação, caso existem alterações no projeto (por exemplo, alteração na alocação de riscos).

Além disso, o exercício de VfM também pode ser revisitado após a licitação, quando a negociação estiver concluída e o preço final fechado. Isso confirmará a existência de VfM e poderá servir como lições aprendidas para outros projetos.

Essa avaliação poderá ainda ser revisitada durante a execução do contrato, especialmente no caso de modificações contratuais ou prorrogação de prazos. Essa atualização pode colaborar para a avaliação sobre a vantajosidade de uma futura renegociação ou se seria melhor encerrar o contrato na ocorrência de um determinado evento.

Dessa forma, existem 4 momentos possíveis para realização ou atualização de uma análise de VfM:

  • Avaliação e Preparação do Projeto (Appraisal);
  • Estruturação do Contrato (Structuring);
  • Após a licitação (Contract Award);
  • Durante a execução do contrato (Contract Management).

16.2 Avaliação de Value for Money – Assessing Value for Money

A avaliação de Value for Money compara a aquisição do projeto por meio de PPP contra outra(s) forma(s) de contratação pública.

Essa(s) outra(s) forma(s) geralmente é(são) chamada(s) de Comparador do Setor Público (Public Sector Comparator – PSC).

Um aspecto importante para essa análise é sempre considerar o ponto de vista do setor público, e não do ente privado.

Além disso, essa avaliação pode considerar uma análise qualitativa, quantitativa ou ambas.

16.2.1 Análise Quantitativa de VfM – Quantitative VfM Analysis

Existem cinco passos para a realização dessa análise:

  • Construir o modelo PSC bruto;
  • Realizar os ajustes do modelo PSC;
  • Estimar os custos do projeto via PPP;
  • Comparar o modelo PSC com a opção via PPP;
  • Concluir sobre qual opção alcança maior VfM.

Construir o modelo PSC bruto

A construção do modelo PSC bruto necessita de uma estimativa dos custos relacionados ao ciclo de vida integral do projeto sob a perspectiva do governo, via contratação tradicional.

Nesse modelo, devem ser consideradas possíveis receitas aferidas pelo ente público, tal como seria pelo privado.

É comum que os custos e despesas projetados para o governo sejam similares aos estimados para o ente privado no modelo financeiro do projeto de PPP.

Apesar disso, é importante excluir dessa conta todos os possíveis ganhos de eficiência do setor privado e considerar os riscos que seriam transferidos ao setor privado.

Adicionalmente, se existirem razões para acreditar que as receitas geradas em um projeto contratado de forma tradicional sejam diferentes (geralmente menor) que quando contratado via PPP, esse reflexo também deve ser considerado no modelo.

  • Por exemplo, em situações que os parceiros privados podem gerar receitas acessórias de forma facilitada, enquanto tais receitas possuem maiores dificuldades de implantação quando o projeto é administrado diretamente pelo governo.

Realizar os ajustes do modelo PSC

Para uma comparação fiel entre as formas de contratação são necessários alguns ajustes no modelo PSC. Os principais ajustes são:

  • Incorporação dos riscos que na opção PPP serão transferidos ao privado;
  • Considerar as diferenças nos benefícios socioeconômicos entre as alternativas.

Aquilo que não represente diferenças significativas entre as diferentes formas de contratação poderá ser neutralizado.

Alguns sobrecustos possíveis, como de construção, operação e manutenção e de atualização da infraestrutura podem ser estimados com base em dados históricos, se disponíveis.

Na inexistência desses dados, poderá ser utilizada a experiência dos especialistas do time de desenvolvimento de projeto. Geralmente, nesses casos, são definidos valores percentuais de incremento, baseado em premissas devidamente documentadas.

As diferenças nos benefícios socioeconômicos entre os tipos de contratação podem ser consideradas em algumas situações, tal como os atrasos da disponibilização da infraestrutura.

Estimar os custos do projeto via PPP

Essa estimativa é um dos resultados expressos na análise de viabilidade comercial. Basicamente se trata dos custos fiscais, ou seja, aqueles que deverão serem pagos pelo governo para remunerar o projeto.

Dessa forma, os custos do projeto não deverão considerar as receitas não fiscais da PPP, notadamente as receitas acessórias.

Também devem ser considerados os custos de gerenciamento e implementação do projeto.

Outros custos durante a execução do projeto também devem ser considerados como verificadores independentes ou profissionais específicos necessários.

Se existir algum tipo de subsídio, por exemplo empréstimos estatais com juros subsidiados, esses também devem entrar na conta para permitir uma análise justa.

Comparar o PSC com a opção via PPP

Para equalizar os diferentes perfis de tempo, é necessário calcular o VPL de cada uma das opções. Para isso, será necessário definir uma taxa de desconto adequada que reflita o custo do dinheiro no tempo, sob o ponto de vista da administração pública.

Essa tarefa não é trivial, e existem diferentes abordagens praticadas no mundo. As mais comuns estão listadas abaixo:

  • Custo de oportunidade do governo (ou a sua taxa de endividamento, livre de risco) para ambas opções (PSC e PPP);
  • Consideração de uma taxa de desconto para cada opção de contratação, conforme o nível de risco do projeto e da sua estratégia de contratação;
    • (Comentário particular: entendo que não seja a melhor alternativa, visto que os riscos já estão ajustados no PSC e PPP, além de criar grande espaço para a manipulação de resultados);
  • Taxa social de desconto, que deve refletir a preferência da sociedade em obter um bem ou serviço no presente em relação ao futuro.

Concluir sobre qual opção alcança maior VfM

Essa última etapa compara o VPL das opções PSC e PPP. Aquela que possuir menor VPL tende (vide discussão logo abaixo) a ser a melhor opção de contratação.

Além disso, é recomendável realizar uma análise de sensibilidade com a variação de algumas premissas para simular diferentes cenários. A seguir uma lista de algumas premissas que se recomenda a variação:

  • Custos Projetados;
  • Receitas Projetadas;
  • Sobrecustos decorrentes de riscos;
  • Taxa de desconto adotada no estudo de VfM.

A análise de VfM é baseada em estimativas com certa margem de erro. Por isso, as conclusões devem ser consideradas como referenciais e acompanhadas de análise de sensibilidade e análise qualitativa.

A existência de VfM positivo não é certeza que a PPP seja a melhor forma de contratação. As questões qualitativas podem ter um peso importante que leve a conclusão inverter a decisão alcançada no VfM quantitativo.

O raciocínio inverso também é verdadeiro. Mesmo projetos com VfM quantitativo negativo, podem ser considerados como mais viáveis por questões qualitativas e demonstrações de sensibilidade.

Por esses motivos, o VfM como teste para contratação ou não de uma PPP é altamente criticado. Inclusive, alguns países optam por não os utilizar em sua integralidade.

16.2.2     Análise Qualitativa de VfM – Qualitative VfM Analysis

De maneira geral, a análise de VfM qualitativa visa identificar se o projeto de PPP está adequado ao modelo de investimento do setor privado. Isso quer dizer, se o projeto consegue extrair os benefícios de trazer expertise e recursos do setor privado para a prestação de um serviço público.

Os benefícios não financeiros também precisam ser considerados nessa análise, uma vez que (ou quando) não foram objeto da Análise Quantitativa. Seguem alguns exemplos:

  • Entregas de serviços mais velozes;
  • Serviços com padrão de qualidade mais elevado;
  • Impactos sociais amplos.

Todos os problemas envolvendo o setor privado em contratos de PPP também precisam ser destacados, com a respectiva estratégia de mitigação. Esses problemas podem estar associados com:

  • Falta de flexibilidade para ajustes do projeto à dinâmica política;
  • Dificuldade de monitorar o desempenho do setor privado por limitações técnicas do ente concedente e a própria natureza do serviço;
  • O papel específico dos serviços e da infraestrutura pública em objetivos políticos mais amplos.

A análise qualitativa de VfM não sofre com o problema das incertezas das estimativas do VfM quantitativo, apesar disso, ela é inevitavelmente subjetiva.

Dessa forma, a análise qualitativa e quantitativa precisam estar lado a lado para a ampla compreensão sobre a melhor forma de contratar um projeto.

1.1.3     Objetivos e Resultados da Análise de VfM – Outputs of the Value for Money Analysis

A análise de VfM deve indicar qual das formas de contratação comparadas possui o maior benefício econômico líquido, bem como considerar aspectos qualitativos na sua análise.

Confira as 24 partes do capítulo 4 na lista abaixo:

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